РЕШЕНИЕ

по жалобе № 905-14942-21/4

Резолютивная часть оглашена

26.10.2021г.                                                                                                           г. Самара

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (Самарское УФАС России) по контролю в сфере закупок (далее – Комиссия Самарского УФАС) в составе:

рассмотрев в порядке, установленном статьей 106 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе в сфере закупок), Административным регламентом по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд  утвержденным Приказом ФАС России от 19 ноября 2014 г. N 727/14, жалобу ООО «Национальные технологии» на положения конкурсной документации при проведении открытого конкурса на производство работ по созданию интеллектуальной транспортной системы Самарской области, предусматривающей автоматизацию процессов управления дорожным движением в Самарско-Тольяттинской агломерации (1-3 этапы) (извещение № 0842200002121000341, начальная (максимальная) цена контракта  – 979 347 936,71 рублей),

в присутствии представителей:

                                                                 УСТАНОВИЛА:

В Самарское УФАС России поступила жалоба ООО «Национальные технологии» на положения конкурсной документации при проведении открытого конкурса на производство работ по созданию интеллектуальной транспортной системы Самарской области, предусматривающей автоматизацию процессов управления дорожным движением в Самарско-Тольяттинской агломерации (1-3 этапы).

Согласно доводам жалобы ООО «Национальные технологии» следует:

- Заказчик неправомерно в конкурсной документации установил требования к участникам закупки в части наличия у них прав на осуществление лицензируемых видов деятельности, выполняемых в рамках проводимой закупки и неправомерно объединил в один лот лицензируемые и не лицензируемые виды работ.

-Заказчик не обосновал невозможность применения Постановления Правительства РФ №1236, тем самым нарушая требования ч.3 ст.14 Закона о контрактной системе.

-В конкурсной документации неправомерно и необоснованно установлены неисполнимо короткие сроки исполнения обязательств по контракту.

-Заказчик неправомерно объединил в единую закупку технологически и функционально не взаимосвязанные между собой работы.

- Заказчиком при формировании обоснования начальной (максимальной) цены использовался проектно-сметный метод.

- Заказчиком ненадлежащим образом установлены требования в отношении содержания первой части заявки, что нарушает ст.54.3 Закона о контрактной системе.

             Заявитель просит признать жалобу обоснованной, приостановить аукцион, выдать заказчику предписание об устранении нарушений законодательства.

 Представители Заказчика и Уполномоченного органа против доводов Заявителя возражали, просили в удовлетворении жалобы отказать, представили письменные пояснения.

 1. Согласно п.1 ч.1 ст.31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки в соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

В силу ч.6 ст.31 Закона о контрактной системе заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований настоящего Федерального закона.

Согласно информационной карте Заказчиком установлены требования:

Интеллектуальная транспортная система (далее – ИТС) в соответствии  Федеральным законом от 26.07.2017 № 187-ФЗ «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации» является критической информационной инфраструктурой. Подсистемы, входящие в состав ИТС, являются объектами критической инфраструктуры.

В связи с тем, что ИТС классифицирована как государственная информационная система, выбор программных и технических средств защиты информации должен осуществляться из числа сертифицированных в системе сертификации ФСТЭК России средств защиты информации.

В соответствии с моделью угроз (53676565.72.19.29.190.П2-2) угрозы несанкционированного доступа (далее – НСД) в ИТС с применением программных и программно-аппаратных средств реализуются при осуществлении НСД, в том числе случайного, в результате которого осуществляется нарушение конфиденциальности (копирование, несанкционированное распространение), целостности (уничтожение, изменение) и доступности (блокирование) информации, и включают в себя в том числе:      

- угрозы, связанные с физическим доступом к техническим средствам ИТС;

- угрозы, связанные с внедрением вредоносных программ;

- угрозы анализа сетевого трафика;

- угрозы, направленные на подмену доверенных объектов, внедрения ложного объекта сети, а также навязывания ложного маршрута;

   К внешним источникам угроз относятся инфраструктурные элементы ИТС: средства связи (телефонные линии, линии передачи данных и т. п.), сети инженерных коммуникаций (водоснабжение, канализация, отопление, охлаждение и пр.)

   К внутренним источникам относятся: некачественные технические и программные средства обработки информации, вспомогательные средства (охраны, сигнализации, телефонии), другие ПТС, применяемые в ИТС, а также:

 - вредоносное ПО (носитель вредоносной программы);

 - аппаратные закладки. Аппаратные закладки могут быть конструктивно встроенными и автономными.

Автономные аппаратные закладки являются законченными устройствами, выполняющими определенные функции перехвата, накопления, передачи или ввода/вывода информации. Например, функции автономной аппаратной закладки может выполнять сотовый телефон, несанкционированно подключаемый к ПТС ИТС.

Учитывая тот факт, что аппаратные закладки представляют собой некоторый элемент ПТС, скрыто внедряемый или подключаемый к ИТС и обеспечивающий при определенных условиях реализацию НСД или непосредственное выполнение некоторых деструктивных действий, в них, как правило, содержатся микрокоманды, обеспечивающие взаимодействие закладки с ПТС ИТС.

Аппаратные закладки могут реализовать следующие угрозы:

- сбор и накопление информации, обрабатываемой и хранимой в ИТС;

- формирование технических каналов утечки (акустический, оптический, ПЭМИН) с возможной обработкой информации, в том числе и стенографическими методами, и передачей ее за пределы контролируемой зоны (далее – КЗ) ИТС (на внешних машинных носителях информации).

Таким образом, нарушение возможного режима безопасности создаваемой информационной системы возможно на стадии выполнения монтажных работ, в том числе с учетом того, что лица, осуществляющие монтаж обладают возможностями внесения закладок в технические средства ИТС на стадии их внедрения и сопровождения, могут располагать любыми фрагментами информации о топологии ИТС и технических средствах обработки и защиты информации ИТС защита ИТС должна осуществляться с момента начала выполнения работ.

Несанкционированное внешнее воздействие на ИТС может повлечь за собой снижение безопасности участников дорожного движения, составом работ предусмотрено устройство системы обеспечения информационной безопасности.

В целях обеспечения защиты от несанкционированного воздействия на ИТС уже на этапе создания предусмотрено требование к участникам закупки о наличии лицензий в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензирование отдельных видов деятельности» и постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 № 313 (ред. от 21.12.2020) "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по разработке, производству, распространению шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнению работ, оказанию услуг в области шифрования информации, техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)" по видам работ (услуг):

- монтаж, установка (инсталляция), наладка защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств телекоммуникационных систем;

- ремонт, сервисное обслуживание защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств телекоммуникационных систем;

- работы по обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, предусмотренные технической и эксплуатационной документацией на эти средства (за исключением случая, если указанные работы проводятся для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензирование отдельных видов деятельности»  и постановлением Правительства РФ от 03.02.2012 № 79 (ред. от 30.11.2020) "О лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации"  по видам услуг:

- работы и услуги по проектированию в защищенном исполнении: средств и систем информатизации».

 2. Согласно ч.3 ст.14 Закона о контрактной системе в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации устанавливаются запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок. В случае, если указанными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации предусмотрены обстоятельства, допускающие исключения из установленных в соответствии с настоящей частью запрета или ограничений, заказчики при наличии указанных обстоятельств обязаны разместить в единой информационной системе обоснование невозможности соблюдения указанных запрета или ограничений. В таких нормативных правовых актах устанавливается порядок подготовки обоснования невозможности соблюдения указанных запрета или ограничений, а также требования к его содержанию. Определение страны происхождения указанных товаров осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

П.2 Постановления Правительства РФ от 16.11.2015 № 1236 установлен запрет на допуск программ для электронных вычислительных машин и баз данных, реализуемых независимо от вида договора на материальном носителе и (или) в электронном виде по каналам связи, происходящих из иностранных государств (за исключением программного обеспечения, включенного в единый реестр программ для электронных вычислительных машин и баз данных из государств - членов Евразийского экономического союза, за исключением Российской Федерации (далее - реестр евразийского программного обеспечения), а также исключительных прав на такое программное обеспечение и прав использования такого программного обеспечения (далее - программное обеспечение и (или) права на него), для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, за исключением следующих случаев:

а) в едином реестре российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных (далее - реестр российского программного обеспечения) и реестре евразийского программного обеспечения отсутствуют сведения о программном обеспечении, соответствующем тому же классу программного обеспечения, что и программное обеспечение, планируемое к закупке;

б) программное обеспечение, сведения о котором включены в реестр российского программного обеспечения и (или) реестр евразийского программного обеспечения и которое соответствует тому же классу программного обеспечения, что и программное обеспечение, планируемое к закупке, по своим функциональным, техническим и (или) эксплуатационным характеристикам не соответствует установленным заказчиком требованиям к планируемому к закупке программному обеспечению.

В соответствии с п.2(1) Постановления Правительства РФ от 16.11.2015 № 1236 для целей применения пункта 2 настоящего постановления под программным обеспечением понимают программное обеспечение и (или) права на него вследствие выполнения следующих контрактных обязательств:

а) поставка на материальном носителе и (или) в электронном виде по каналам связи, а также предоставление в аренду или в пользование программного обеспечения посредством использования каналов связи и внешней информационно-технологической и программно-аппаратной инфраструктуры, обеспечивающей сбор, обработку и хранение данных (услуги облачных вычислений);

б) поставка, техническое обслуживание персональных электронных вычислительных машин, устройств терминального доступа, серверного оборудования и иных средств вычислительной техники, на которых программное обеспечение подлежит установке в результате исполнения контракта;

в) выполнение работ, оказание услуг, связанных с разработкой, модификацией, модернизацией программного обеспечения, в том числе в составе существующих автоматизированных систем, если такие работы или услуги сопряжены с предоставлением заказчику прав на использование программного обеспечения или расширением ранее предоставленного объема прав;

г) оказание услуг, связанных с сопровождением, технической поддержкой, обновлением программного обеспечения, в том числе в составе существующих автоматизированных систем, если такие услуги сопряжены с предоставлением заказчику прав на использование программного обеспечения или расширением ранее предоставленного объема прав.

В соответствии с извещением и Информационной картой конкурсной документации запрет в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.11.2015 № 1236 не установлен.

В соответствии с информационной картой конкурсной документации описание объекта закупки, информация о количестве товара указаны в Техническом задании, а также в проекте контракта.

Так, в Приложении 1 к Техническому заданию «ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИТС АГЛОМЕРАЦИИ» указаны функциональные характеристики подсистем.

В Техническом задании и файле «НМКЦ» не указано, что данный функционал выполняется отдельным программным обеспечением, при этом в пунктах Приложения 1 к Техническому заданию «ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИТС АГЛОМЕРАЦИИ» указано следующее:

- Подсистема пополосного управления – существующая (автономная), реализуется АПК АСУДД г. Самара на базе СПО SCOOT. Дополнительное программное обеспечение в части пополосного управления не требуется.

- Подсистема светофорного управления – существующая (автономная), реализуется АПК АСУДД г. Самара на базе СПО SCOOT. Дополнительное программное обеспечение в части светофорного управления не требуется.

- Подсистема информирования участников дорожного движения с помощью ДИТ и ЗПИ – существующая, реализуется ПК R-1 производства ООО «Р1А», входящий в состав АПК АСУДД г. Самара на базе СПО SCOOT. Дополнительное программное обеспечение в части информирования участников дорожного движения не требуется.

- Подсистема метеомониторинга  – существующая, реализуется ПК мониторинга и управления R-1 производства ООО «Р1А», входящий в состав АПК АСУДД г. Самара. Дополнительное программное обеспечение в части метеомониторинга  не требуется.

Как было указано выше, п.2(1) Постановления №1236 содержит исчерпывающий перечень случаев, при которых нормы данного постановления подлежат применению.

П/п. «а», «б» п.2(1) Постановления №1236 применяются когда объектом закупки является поставка ПО или технических устройств, укомплектованных соответствующим ПО.

П/п. «в», «г» п.2(1) Постановления №1236 применяются когда объектом закупки является выполнение работ/оказание услуг по разработке/модификации/модернизации ПО, а также его сопровождение, обновление и техническая поддержка.

Поскольку объектом закупки является выполнение работ по созданию интеллектуальной транспортной системы Самарской области, а не поставка ПО, включение запретов, предусмотренных п/п. «а», «б» п.2(1) Постановления №1236, в конкурсную документация является необоснованным.

3. Согласно п.2 ч.1 ст.42 Закона о контрактной системе Заказчик обязан разместить извещение об осуществлении закупки в единой информационной системе, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. В извещении об осуществлении закупки должны содержаться сроки поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг.

Оплата работ по созданию ИТС производится межбюджетными трансфертами, выделяемыми из федерального бюджета. Заказчиком определен срок оплаты с привлечением межбюджетных трансфертов – 1 декабря 2021 года. В связи с этим срок выполнения работ в 2021 году ограничен 30 ноября.

4. Проектирование ИТС было выполнено в рамках отдельного государственного контракта № 39-1/23/20 от 08.05.2020 на выполнение научно-исследовательской работы «Разработка документов транспортного планирования Самарской области (ПКРТИ, КСОТ), актуализация документов транспортного планирования Самарско-Тольяттинской городской агломерации (ПКРТИ, КСОТ), разработка регионального проекта создания и внедрения элементов интеллектуальной транспортной системы (ИТС) Самарской области, предусматривающих автоматизацию процессов управления дорожным движением в Самарско-Тольяттинской городской агломерации» заключенного между министерством транспорта и автомобильных дорог Самарской области  и ФАУ «РосдорНИИ». Технический проект создания и внедрения элементов интеллектуальной транспортной системы Самарской области, предусматривающих автоматизацию процессов управления дорожным движением в Самарско-Тольяттинской городской агломерации, присутствует в составе конкурсной документации.

При этом согласно Требованиям к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, утвержденным приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26 декабря 2006 года N 1128, а именно пункту 5:

«5. Исполнительная документация ведется лицом, осуществляющим строительство. В состав исполнительной документации включаются текстовые и графические материалы, приведенные в настоящей главе.

5.6. Комплект рабочих чертежей с надписями о соответствии выполненных в натуре работ этим чертежам, сделанными лицами, ответственными за производство строительно-монтажных работ на основании распорядительного документа (приказа), подтверждающего полномочия лица.»

Согласно ГОСТ Р 21.101-2020 «Система проектной документации для строительства. Основные требования к проектной и рабочей документации», а именно п. 3.1.14 полный комплект рабочей документации: Совокупность основных комплектов рабочих чертежей, необходимых для строительства здания или сооружения, дополненных прилагаемыми и ссылочными документами.

Соответственно, согласно требованиям ГОСТов и РД рабочая документация входит в состав Исполнительной документации.

При этом согласно Таблице 1 Технического задания в состав исполнительной документации по каждому этапу входит, а именно:

«Исполнительная документация на элементы ИТС Агломерации в рамках первого этапа в составе:

- Подготовленная рабочая документация на элементы ИТС Агломерации в рамках первого этапа;

- Акт о приемке выполненных работ (по форме КС-2);

- Справка о стоимости выполненных работ и затрат (по форме КС-3);

-  акты скрытых работ;

- - сертификаты и паспорта на применяемые материалы и оборудование;

- инструкции пользователей для подсистем;

- Рабочую документацию по оснащению и оборудованию помещений ЦОД и ЦДМУ»

Исходя из вышеизложенного, подготовка рабочей документации требуется в составе исполнительной документации, как один из видов отчетных документов, и не является самостоятельным видом работ.

В связи с этим Заказчик не объединял в единый лот технологически не связанные между собой работы, так как рабочую документацию Исполнителю необходимо подготовить составе исполнительной документации, то есть в качестве отчетного документа.4.2.Учитывая сложность ИТС, а также влияние корректной работы системы на безопасность участников дорожного движения задание на производство работ предусматриваются требования к технической поддержке (приложение 4 «Требования к ЦОД», таблица 4.1 «Поставляемое оборудование и ПО»; приложение 5 «Общие требования к СОИБ», раздел 1.2.4 «Техническая поддержка»). Фактически данные требования устанавливают гарантийные обязательства: в случае выявления проблем в работе оборудования исполнителем работ необходимо предусмотреть реагирование на выявленные дефекты в указанные сроки.

5. В данном доводе Заявитель отразил, что Заказчиком при формировании обоснования начальной (максимальной) цены использовался проектно-сметный метод.

Рассмотрение данного довода передается по подведомственности в орган внутреннего финансового контроля, для рассмотрения в пределах компетенции.

6. Согласно ч.4 ст.54.4 Закона о контрактной системе Первая часть заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме должна содержать:

1) согласие участника открытого конкурса в электронной форме на поставку товара, выполнение работы или оказание услуги на условиях, предусмотренных конкурсной документацией и не подлежащих изменению по результатам проведения открытого конкурса в электронной форме (такое согласие дается с применением программно-аппаратных средств электронной площадки);

2) предложение участника открытого конкурса в электронной форме о качественных, функциональных и об экологических характеристиках объекта закупки при установлении в конкурсной документации критерия, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 32 настоящего Федерального закона. При этом отсутствие указанного предложения не является основанием для принятия решения об отказе участнику закупки в допуске к участию в открытом конкурсе в электронной форме;

3) при осуществлении закупки товара, в том числе поставляемого заказчику при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг:

а) наименование страны происхождения товара;

б) конкретные показатели товара, соответствующие значениям, установленным конкурсной документацией, и указание на товарный знак (при наличии). Информация, предусмотренная настоящим подпунктом, включается в заявку на участие в открытом конкурсе в электронной форме в случае отсутствия в конкурсной документации указания на товарный знак или в случае, если участник закупки предлагает товар, который обозначен товарным знаком, отличным от товарного знака, указанного в конкурсной документации.

Согласно разъяснениям ФАС России от 25.06.2020 №ИА/53161/20, что заказчик при закупке работ и услуг не вправе требовать в составе заявки предоставления конкретных показателей товара, если:

1) товар не передается заказчику по товарной накладной или акту передачи;

2) товар не принимается к бухгалтерскому учету заказчика в соответствии с Законом о бухгалтерском учете;

3) товаром являются строительные и расходные материалы, моющие средства и т.п., используемые при выполнении работ, оказании услуг, без которых невозможно выполнить/оказать такую работу/услугу.

В соответствии с п.2.4 документации:

2.4. Первая часть заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме должна содержать:

1) согласие участника открытого конкурса в электронной форме на поставку товара, выполнение работы или оказание услуги на условиях, предусмотренных конкурсной документацией и не подлежащих изменению по результатам проведения открытого конкурса в электронной форме (такое согласие дается с применением программно-аппаратных средств электронной площадки);

2) предложение участника открытого конкурса в электронной форме о качественных, функциональных и об экологических характеристиках объекта закупки при установлении в конкурсной документации критерия, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 32 Федерального закона. При этом отсутствие указанного предложения не является основанием для принятия решения об отказе участнику закупки в допуске к участию в открытом конкурсе в электронной форме (требование не установлено);

3) при осуществлении закупки товара, в том числе поставляемого заказчику при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг (требование не установлено):

а) наименование страны происхождения товара;

б) конкретные показатели товара, соответствующие значениям, установленным конкурсной документацией, и указание на товарный знак (при наличии). Информация, предусмотренная настоящим подпунктом, включается в заявку на участие в открытом конкурсе в электронной форме в случае отсутствия в конкурсной документации указания на товарный знак или в случае, если участник закупки предлагает товар, который обозначен товарным знаком, отличным от товарного знака, указанного в конкурсной документации.

Разъяснение положений конкурсной документации и внесение в нее изменений осуществляются в соответствии со статьей 54.3 Закона о контрактной системе, на основании которой любой участник закупки вправе направить в письменной форме заказчику, уполномоченному органу запрос о разъяснении положений конкурсной документации.

По существу жалобы Заявителя запросов о разъяснении положений конкурсной документации не поступало.

          Доказательств, свидетельствующих о том, что содержащиеся в документации закупки требования создали одному участнику закупки преимущество перед другими, либо являются непреодолимыми для потенциальных участников закупки, а также каким-либо образом необоснованно повлекли за собой ограничение количества участников, Заявителем, вопреки требованиям части 9 статьи 105 Закона о контрактной системе, представлено не было.

            На основании вышеизложенного, руководствуясь частью 8 статьи 106 Закона о контрактной системе в сфере закупок, Комиссия Самарского УФАС России      

                                                                    РЕШИЛА:

1. Направить жалобу ООО «Национальные технологии» в части обжалования обоснования начальной (максимальной) цены контракта в адрес органа внутреннего финансового контроля для рассмотрения по подведомственности.

2. Признать жалобу ООО «Национальные технологии» в остальной части необоснованной.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.