РЕШЕНИЕ

по делу № 071/06/106-1239/2023

Комиссия по контролю закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (далее - Комиссия) в составе:

рассмотрев посредством видеоконференцсвязи жалобу общества с ограниченной ответственностью «Экодом» (далее – Заявитель) (вх. № 9534/23 от 12.12.2023) на действия федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Тульский государственный университет» (далее – Заказчик) при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения электронного аукциона на право заключения контракта на оказание услуг по уборке зданий и территорий (закупка № 0366100002923000132) (далее – Закупка, электронный аукцион), руководствуясь статьями 99, 106 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон), Правилами осуществления контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок, утвержденными Постановлением  Правительства РФ от 01.10.2020 N 1576 (далее – Правила), при участии:

представителя Заказчика на основании доверенности;

в отсутствие представителей Заявителя, надлежащим образом уведомленного о дате, времени, месте и способе рассмотрения настоящего дела,

УСТАНОВИЛА:

В Тульское УФАС России поступила жалоба Заявителя на действия Заказчика при проведении Закупки.

По мнению Заявителя, извещение о Закупке и электронные документы к нему не соответствуют требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, поскольку в рамках одного лота Заказчиком приобретаются услуги по уборке 13 отдельных зданий и территорий, расположенных по различным адресам, в том числе учебные корпуса, лаборатория, общежития и кафедра, что приводит к необоснованному ограничению числа возможных участников Закупки.

Также податель жалобы отмечает, что Заказчиком установлены дополнительные требования к участникам закупки в соответствии с позицией 36 приложения к постановлению Правительства  Российской Федерации от 29.12.2021 № 2571 "О дополнительных требованиях к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также об информации и документах, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям, и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 2571),  в соответствии с которыми участие в закупочной процедуре могут принять только участники с опытом оказания услуг в соответствии с предметом закупки стоимостью не менее 20 % от начальной (максимальной) цены контракта, т.е. 8 189 023,426 руб. С позиции Заявителя, указанное входит в противоречие с общими принципами Закона в части обеспечения потенциальным претендентам гарантий по реализации их права на участие в торгах, эффективности использования бюджетных средств и развития добросовестной конкуренции, а также нарушает требования статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.

По мнению Заявителя, услуги по уборке зданий и территорий, осуществляемые по различным адресам одного города, отдаленным друг от друга и отличающиеся по объему услуг, не являются функционально и технологически взаимосвязанными, ввиду чего объединение таких услуг в предмет одной закупки нарушает запрет, установленный частью 2 статьи 8 Закона.

Принимающий участие в заседании Комиссии представитель Заказчика выразил несогласие с доводами жалобы, считая документацию о Закупке соответствующей требованиям Закона; просил жалобу оставить без удовлетворения.

Изучив представленные в Управление Федеральной антимонопольной службы по Тульской области документы, доводы участников рассмотрения жалобы, а также на основании проведенной Комиссией в соответствии с частью 15 статьи 99 Закона, Правилами внеплановой проверки по вопросу соблюдения субъектами контроля требований Закона при проведении Закупки, Комиссия пришла к следующим выводам.

Извещение о Закупке и документы к нему 30.11.2023 размещены в единой информационной системе в сфере закупок.

Начальная (максимальная) цена контракта составляет  40 945 117,13 рублей.

Контракт по итогам Закупки Заказчиком не заключен.

Комиссия считает необходимым отметить, что доводы Заявителя о возможном нарушении Заказчиком антимонопольного законодательства образуют самостоятельный предмет для рассмотрения в соответствии с порядком, предусмотренным Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), вследствие чего выходят за пределы рассмотрения жалобы о нарушении законодательства о контрактной системе в предусмотренном Законом порядке. В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции Заявитель имеет право обратиться в Тульское УФАС России с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства.

При этом такое заявление должно содержать сведения, предусмотренные Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339, также к заявлению должны быть приложены документы, свидетельствующие о фактах нарушения антимонопольного законодательства.

Относительно иных доводов жалобы Комиссией установлено следующее.

Пунктом 1 части 2 статьи 42 Закона определено, что извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать в виде электронного документа описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона.

В силу положений пункта 1 части 1 статьи 33 Закона в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

Согласно части 2 статьи 33 Закона описание объекта закупки в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должно содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей и (или) значения показателей, которые не могут изменяться.

На основании части 3 статьи 33 Закона не допускается включение в описание объекта закупки (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работы или услуги, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требований к производителю товара, к участнику закупки (в том числе требования к квалификации участника закупки, включая наличие опыта работы), а также требования к деловой репутации участника закупки, требования к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, для выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена настоящим Федеральным законом.

По смыслу приведенных нормативных положений определение характеристик товара, работ, услуг относится к компетенции заказчика с учетом его конкретных объективных потребностей. Заказчик самостоятельно принимает решение по формированию соответствующих требований в соответствии с его потребностями и спецификой его деятельности при соблюдении ограничений, установленных законодательством.

При этом описание объекта закупки - это фиксация заказчиком в документации о закупке качественных и количественных характеристик, признаков товара, работы, услуги, обусловливающих их способность удовлетворять потребности и запросы заказчика, соответствовать своему назначению и предъявляемым требованиям. Такая фиксация требований заказчика позволяет идентифицировать объект закупки, установить результат, достижение которого признается со стороны заказчика должным исполнением контракта.

Указанная информация позволяет довести до неопределенного круга лиц сведения о потребности заказчика относительно требований к поставляемому товару, выполняемым работам, оказываемым услугам, что, в свою очередь, позволит участникам закупки надлежащим образом оформить заявку на участие в закупке.

Тем самым реализуются цели и принципы законодательства о контрактной системе в части прозрачности определения поставщика, равного доступа к участию в торгах и недопустимости ограничения числа участников закупки.

Объектом Закупки, в  рассматриваемом случае, является оказание услуг по уборке зданий и территорий для нужд федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Тульский государственный университет".

В электронном документе «Описание объекта закупки» извещения о Закупке (далее – Описание объекта закупки) Заказчиком приведены объекты, на которых подлежат оказанию услуги, характеристики услуг по уборке зданий и территорий, а также установлены требования к товарам, используемым при оказании услуг.

Согласно Описанию объекта закупки объектами, на которых подлежат оказанию услуги, являются:

- учебный корпус № 6: г. Тула, пр. Ленина д. 90;

- учебный корпус № 8: г. Тула, ул. Болдина, д. 153;

- учебный корпус № 11: г. Тула, ул. Болдина д. 151;

- лаборатория № 6: г. Тула, ул. Смидович, д. 3А;

- учебный корпус № 14: г. Тула, ул. Вересаева д.7/Революции, д.43;

- учебный корпус № 15: г. Тула, ул. Вересаева, д. 12;

- учебный корпус № 16: г. Тула, ул. Вересаева, д. 14;

- учебный корпус № 17: г. Тула, ул. Революции, д. 45; 

- учебный корпус № 19: г. Тула, 18 проезд Мясново, д. 94;

- Общежитие № 9: г. Тула, ул. Ф Энгельса, д.52;

- Общежитие № 10: г. Тула, ул. Вересаева, д. 7;

- Общежитие  № 11: г. Тула, ул. Революции, д.47;

- КОП «Кафедра» (Кафе «Кафедра», кафетерий «Кафедра»): г. Тула, ул. Болдина, д. 15.

На основании пункта 12 части 1 статьи 42 Закона при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее следующую информацию: требования, предъявляемые к участникам закупки в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 настоящего Федерального закона, требования, предъявляемые к участникам закупки в соответствии с частями 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона, и исчерпывающий перечень документов, подтверждающих соответствие участника закупки таким требованиям, а также требование, предъявляемое к участникам закупки в соответствии с частью 1.1 статьи 31 настоящего Федерального закона (при наличии такого требования).

Согласно части 2 статьи 31 Закона Правительство Российской Федерации вправе устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг дополнительные требования, в том числе к наличию:

1) финансовых ресурсов для исполнения контракта;

2) на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта;

3) опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации;

4) необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта.

На основании части 3 статьи 31 Закона перечень информации и документов, которые подтверждают соответствие участников закупок дополнительным требованиям, указанным в частях 2 и 2.1 настоящей статьи, устанавливается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 31 Закона Постановлением N 2571 к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг установлены дополнительные требования согласно приложению. Соответствие участников закупки указанным требованиям подтверждается информацией и документами, предусмотренными приложением к Постановлению N 2571.

В извещении о Закупке установлено дополнительное требование к участникам закупки в соответствии с позицией 36 приложения к Постановлению N 2571, а также приведен перечень документов, подтверждающих соответствие участников закупки такому требованию.

Анализ установленных извещением о Закупке требований к участникам закупки, требований к составу заявки на участие в закупке показал, что такие требования прямо предусмотрены положениями Закона, Постановления N 2571, в полной мере им соответствуют, не являются избыточными и в равной мере относятся ко всем потенциальным участникам закупки.

При этом необходимо учитывать, что возможности каждого отдельного хозяйствующего субъекта различны, однако действующее законодательство не содержит указание на обязанность заказчика при формировании требований к объекту закупки исходить из возможностей всех либо какого-то конкретного хозяйствующего субъекта.

Невозможность отдельных участников закупок по каким-либо причинам конкурировать с иными участниками рынка не является поводом учитывать данные обстоятельства заказчиком при формировании описания объекта закупки.

Комиссией не установлено наличия в извещении о Закупке избыточных требований к участникам закупки, в том числе, о наличии у них материально-технической базы (на этапе участия в электронном аукционе).

В связи с чем Комиссия не находит установленные требования однозначно ограничивающими возможность принятия участия в закупке неограниченному кругу хозяйствующих субъектов.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулирует Закон.

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (части 1 и 2 статьи 8 Закона).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться в том числе правилом, что в описание объекта закупки не должны включаться требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Вместе с этим заказчики, осуществляющие закупку по правилам Закона, при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки (п. 1 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28 июня 2017 г. (далее - Обзор судебной практики от 28 июня 2017 г.).

В зависимости от своих потребностей заказчик в документации о закупке должен установить требования, в частности, к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам), услуг, порядку их оказания с учетом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение конкурентной среды при проведении торгов.

Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции запрещается ограничение конкуренции путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

В пункте 3 Обзора судебной практики от 28 июня 2017 г. разъяснено, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ, услуг.

Под технологически и функционально не связанными между собой товарами, работами, услугами следует понимать товары, работы, услуги, которые отличаются друг от друга значительными особенностями (деталями), влияющими на качество и основные потребительские свойства товаров, результат работ, услуг, являются неоднородными (различными) по своему потребительскому назначению и не могут быть взаимозаменяемыми.

Из документации о Закупке следует, что объектом закупки являются услуги по уборке зданий и территорий в количестве квадратных метров, соответствующих площади помещений федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Тульский государственный университет", что соответствует положениям части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе.

Комиссия также учитывает, что перечень услуг, осуществляемых на объектах Заказчика, указанных в извещении о Закупке, относятся к одному коду Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) - 81.21.10.000 «Услуги по общей уборке зданий».

 Верховный Суд Российской Федерации указал, что объединение в один лот однородных услуг на ряде объектов для их выполнения единым субъектом, обладающим необходимыми и достаточными ресурсами, не может являться нарушением действующего законодательства (Определение ВС РФ от 29 января 2019 г. N 305-КП8-24303).

На основании изложенного, Комиссия приходит к выводу, что услуги по уборке зданий и территорий для нужд федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Тульский государственный университет" вне зависимости от места их оказания, идентичны, не отличаются друг от друга и имеют одинаковые потребительские свойства.

Соответственно включение в один предмет Закупки услуг по уборке зданий и территорий, перечисленных в Описании объекта закупки, расположенных по различным адресам, обусловлены спецификой деятельности Заказчика и его потребностями, необходимостью определения лучшего исполнителя, способного обеспечить выполнение услуг согласно потребностям Заказчика.

По смыслу пункта 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции и пункта 3 Обзора судебной практики от 28 июня 2017 г., действия по включению технологически и функционально не связанных товаров, работ, услуг, могут быть признаны нарушением Закона и Закона о защите конкуренции только в том случае, если они привели к необоснованному ограничению конкуренции.

Аналогичный правовой подход изложен в Определении ВС РФ от 31 июля 2017 г. N 305-КГ17-2243.

В рассматриваемом случае, в соответствии с протоколом подведения итогов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) № 0366100002923000132 от 12.12.2023 на участие в Закупке подано 8 Заявок, что подтверждает отсутствие препятствий у участников закупки для участия в рассматриваемом электронном аукционе.

Комиссия принимает во внимание, что условия извещения о закупке обеспечивают равные возможности для потенциальных участников закупки, имевших намерение участвовать в электронном аукционе на оказание услуг по уборке зданий и территорий, не препятствуют участию в закупке, не предрешают ее исход, не создают преимущества конкретному лицу, а, в данной ситуации, направлены прежде всего на определение победителя электронного аукциона - лица, наиболее соответствующего потребностям Заказчика при оказании услуг.

Из правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N 11017/10, следует, что основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

При формировании условий конкурса (аукциона) заказчик не должен игнорировать предмет и цели регулирования размещения заказов, направленные на эффективность использования бюджетных средств и развитие добросовестной конкуренции, а также обязан соблюдать требования статьи 17 Закона о защите конкуренции, запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.

Из смысла статьи 33 Закона также следует, что если указанные в документации то закупке требования к работам не нарушают прямых запретов, установленных в указанной норме, и направлены на определение потребностей заказчика, такие положения документации не могут быть признаны нарушающими требования законодательства.

Комиссия отмечает, что Закон не содержит ограничений по объединению в один объект закупки (лот) товаров, работ, услуг и, соответственно, не регулирует порядок формирования такого объекта закупки (лота).

Следовательно, объединение услуг по уборке зданий и территорий для нужд федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Тульский государственный университет", находящихся по различным адресам,  в рамках осуществления единого непрерывного комплексного процесса в один лот не противоречит действующему законодательству.

Соответственно,  описание объекта закупки (формирование лота) подобным образом в любом случае не является безусловным основанием для вывода об ограничении конкуренции.

Согласно части 4 статьи 106 Закона участник закупки, подавший жалобу, вправе представить для рассмотрения жалобы по существу информацию и документы, подтверждающие обоснованность доводов жалобы.

Следовательно, при рассмотрении жалобы в антимонопольном органе бремя доказывания Законом возлагается на лицо, подавшее жалобу.

Ввиду того, что подача жалобы заявителем на положения документации о закупке предполагает, что положениями указанной документации ущемляются права и законные интересы конкретного участника закупки, положение части 4 статьи 106 Закона указывает на то, что заявленные доводы должны подтверждаться сведениями или документами, позволяющими антимонопольному органу установить, что имеются объективные нарушения требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок и вместе с тем, нарушены права и законные интересы заявителя.

Механизм защиты прав участников закупки в административном порядке путем рассмотрения их жалоб контрольным органом в сфере закупок, установленный главой 6 Закона, в соответствии с пунктом 2 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации должен применяться в случаях действительных, а не мнимых нарушений прав и законных интересов участников закупки и не должен создавать предпосылки для нарушения вышеуказанных публичных интересов (пункт 33 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 10.06.2020).

Как было отражено выше, Заявитель, как податель жалобы в антимонопольный орган и лицо, участвующее в деле, обязан вместе с жалобой представить соответствующие его позиции доказательства, подтверждающие или опровергающие оспариваемые обстоятельства.

Вместе с этим в составе жалобы не представлено доказательств, подтверждающих факт того, что обжалуемые действия Заказчика направлены на ограничение количества участников закупки или создание преимуществ кому-либо из участников.

Более того, доказательств того, что иное формирование лота, а именно разделение адресов, по которым надлежит оказывать услуги, будет в наибольшей степени отвечать целям эффективного использования источников финансирования, и доказательств невозможности подачи заявки Заявителем на участие в закупке, помимо субъективной оценки Заявителем таких действий, также не представлено.

При этом границы антимонопольного контроля торгов оканчиваются при достижении баланса частных и публичных интересов, на необходимость соблюдения которого указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 29.03.2011 N 2-П, а также стабильности публичных правоотношений. В то же самое время "баланс" означает равновесие и равноправие сторон в публичных правоотношениях, а не смещение вектора административной защиты в сторону одного из участников таких отношений без достаточных к тому оснований.

 Обратное будет противоречить не только балансу частных и публичных интересов, но и принципам добросовестной реализации и защиты своих гражданских прав (пункт 3 статьи 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации), недопустимости извлечения преимуществ из своего незаконного или недобросовестного поведения (пункт 4 статьи 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации) и злоупотребления правом (пункт 1 статьи 10 Гражданского Кодекса Российской Федерации).

Ввиду изложенного, Комиссия приходит к выводу о том, что вышеперечисленные положения и условия извещения о Закупке и электронных документов к нему не противоречат Закону, не нарушают прав и законных интересов потенциальных участников данной закупки, в том числе Заявителя, не влекут ограничение числа участников закупки.

При таких обстоятельствах, Комиссия признает рассмотренные доводы жалобы необоснованными.

На основании вышеизложенного, руководствуясь положениями статьи 99, 106 Закона, Правилами, Комиссия

РЕШИЛА:

Признать жалобу общества с ограниченной ответственностью «Экодом» (вх. № 9534/23 от 12.12.2023) на действия федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Тульский государственный университет» при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения электронного аукциона на право заключения контракта на оказание услуг по уборке зданий и территорий (закупка № 0366100002923000132) необоснованной.

Решение Комиссии может быть обжаловано в судебном порядке в соответствии с частью 9 статьи 106 Закона.