1. ФГБУ «ФКП Росреестра»

Орликов пер., д. 10, стр. 1, г. Москва, 107078

2. ООО «Моризо Диджитал»

ул. Нестерова, д. 5, пом. 24, г. Нижний Новгород, 603005

3. АО «ЭТС»

Тестовская ул., д. 10, эт. 25, г. Москва, 123112

РЕШЕНИЕ

по делу № 077/06/106-2455/2021 о нарушении

законодательства о контрактной системе

16.02.2021                                                                                                                 Москва

Комиссия по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве (далее – Комиссия Управления) в составе:

Заместителя председателя Комиссии — главного государственного инспектора отдела обжалования государственных закупок С.И. Казарина,

Членов Комиссии:

Специалиста-эксперта отдела обжалования государственных закупок
Н.С. Лушниковой,

Ведущего специалиста-эксперта отдела обжалования государственных закупок Н.А. Узкого,

рассмотрение жалобы проводилось дистанционно (посредством видеоконференцсвязи)  в целях исполнения Указа Мэра Москвы от 25.09.2020
№92-УМ «О внесении изменений в правовые акты города Москвы» и предупреждения распространения в городе Москве инфекции, вызванной коронавирусом 2019-nCoV.,

при участии представителей ФГБУ «ФКП Росреестра»,

в отсутствие представителей ООО «Моризо Диджитал», о времени и порядке заседания Комиссии уведомленных письмом Московского УФАС России  №ЕИ/7616/21 от 11.02.2021,

рассмотрев жалобу ООО «Моризо Диджитал» (далее — Заявитель) на действия ФГБУ «ФКП Росреестра» (далее-Заказчик) при проведении открытого конкурса в электронной форме на право заключения государственного контракта на реализацию мероприятий по созданию и развитию информационной подсистемы предоставления сведений Росреестра (витрины) ФГИС ЕГРН (Закупка
№ 0373100128521000004) (далее – конкурс, открытый конкурс в электронной форме) в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), Административным регламентом, утвержденным приказом ФАС России от 19.11.2014 №727/14,

УСТАНОВИЛА:

В Московское УФАС России поступила жалоба Заявителя на действия Заказчика при проведении открытого конкурса в электронной форме.

  На заседании Комиссии Управления Заказчиком представлены запрашиваемые письмом Московского УФАС России №ЕИ/7616/21 от 11.02.2021 документы и сведения.

В результате рассмотрения жалобы Комиссия Управления установила следующее.

Заявитель в жалобе указывает на то, что Заказчиком установлено неправомерное требование к участникам закупки о наличии лицензии ФСТЭК России на осуществление деятельности по технической защите конфиденциальной информации, поскольку предмет закупки и техническое задание не содержит требований, напрямую связанных с теми работами и услугами, которые предполагают наличие лицензии у участника закупки.

На основании п.2 ч.3 ст.54.2 Закона о контрактной системе в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме наряду с информацией, предусмотренной ст.42 Закона о контрактной системе, указываются требования, предъявляемые к участникам открытого конкурса в электронной форме, и исчерпывающий перечень документов, которые должны быть представлены участниками открытого конкурса в электронной форме в соответствии с п.1 ч.1 ст.31 Закона о контрактной системе, а также требование, предъявляемое к участникам открытого конкурса в электронной форме в соответствии с ч.1.1 (при наличии такого требования) ст.31 Закона о контрактной системе.

Согласно п.1 ч.1 ст.31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки о соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

В силу п.3 ч.6 ст.54.4 Закона о контрактной системе вторая часть заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме должна содержать требуемые заказчиком в конкурсной документации документы, подтверждающие соответствие участника открытого конкурса в электронной форме требованиям к участникам такого конкурса, установленным заказчиком в конкурсной документации в соответствии с п.1 ч.1 ст.31 Закона о контрактной системе, или копии таких документов, а также декларацию о соответствии участника открытого конкурса в электронной форме требованиям, установленным в соответствии с пунктами 3 - 9, 11 ч.1 ст.31 Закона о контрактной системе (указанная декларация предоставляется с использованием программно-аппаратных средств электронной площадки).

Комиссией Управления установлено, что Заказчиком в п.14 информационной карты конкурсной документации установлено требование к участникам закупки
о наличии, в том числе, лицензия ФСТЭК России на осуществление деятельности по технической защите конфиденциальной информации, в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» либо лицензия ФСТЭК России на осуществление деятельности по технической защите конфиденциальной информации, срок действия которых не истек, в соответствии со ст. 17 Федерального закона 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ
«О лицензировании отдельных видов деятельности» (утратил силу в связи с вступлением в силу Федерального закона от «04» мая 2011 г. № 99-ФЗ
«О лицензировании отдельных видов деятельности»), с указанием (в виде приложения к лицензии) на следующие виды деятельности:

–контроль защищенности конфиденциальной информации от несанкционированного доступа и ее модификации в средствах и системах информатизации;

–аналогичные виды деятельности в рамках действующих лицензий до выхода постановления правительства Российской Федерации от 03.02.2012 № 79 «О лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации».

Комиссией Управления установлено, что в соответствии с Изменением извещения о проведении открытого конкурса в электронной форме от 10.02.2021 №ИИ3 в ред. №4 объектом закупки является реализация мероприятий по созданию и развитию информационной подсистемы предоставления сведений Росреестра (витрины) ФГИС ЕГРН.

На основании п.5 ч.1 ст.12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ
«О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность по технической защите конфиденциальной информации подлежит лицензированию.

В соответствии с п.2 Положения о лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации (далее — Положения о лицензировании), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.02.2012 № 79 «О лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации» под технической защитой конфиденциальной информации понимается выполнение работ и (или) оказание услуг по ее защите от несанкционированного доступа, от утечки по техническим каналам, а также от специальных воздействий на такую информацию в целях ее уничтожения, искажения или блокирования доступа к ней.

Согласно ч.9 ст.105 Закона о контрактной системе к жалобе прикладываются документы, подтверждающие ее обоснованность. При этом жалоба должна содержать перечень прилагаемых к ней документов.

В составе жалобы Заявитель указывает, что проектом контракта и пунктом 4.1.6 Технического задания Заказчиком установлено требование к Исполнителю
в виде наличия лицензии ФСТЭК России на осуществление деятельности по технической защите конфиденциальной информации, с указанием (в виде приложения к лицензии) на следующие виды деятельности: контроль защищенности конфиденциальной информации от несанкционированного доступа и ее модификации в средствах и системах информатизации, а также лицензии ФСБ на осуществление деятельности по разработке, производству, распространению шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнению работ, оказанию услуг в области шифрования информации, техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, на следующие виды деятельности: монтаж, установка (инсталляция), наладка шифровальных (криптографических) средств; монтаж, установка (инсталляция), наладка защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств информационных систем.

Вместе с тем, разделом 10 Документации установлено взаимное обязательство по сохранению конфиденциальности информации, которая относится к предмету Контракта, ходу его исполнения и полученным результатам, а также прописана ответственность за несоблюдение данного требования, в связи с чем данного требования достаточно для обеспечения конфиденциальности информации в ходе выполнения работ надлежащим образом.

На основании вышеизложенного, по мнению Заявителя, целесообразно установить требование к Исполнителю о наличии лицензии ФСТЭК, поскольку победитель процедуры может использовать уже готовые решения от обладающих необходимыми лицензиями подрядчиков по лицензионному договору.

Также, Заявитель указывает, что в пункте 3.5 «Соблюдение требований по защите персональных данных и обеспечению защиты информации» Технического задания указывается формулировка «применяемые во ФГИС ЕГРН средства и технологии защиты», соответственно, их разработка не предусматривается, поскольку исходя их этого можно сделать вывод о том, что именно эти уже используемые средства обеспечивают «необходимую и достаточную защиту информационных ресурсов ФГИС ЕГРН от характерных угроз безопасности», а не непосредственно сам Исполнитель. А пункт 3.7 «Информационное воздействие» и пункт 4.1.3 «Требования к взаимодействию Подсистемы с внешними информационными системами» Технического задания указывает на «использование средств криптографической защиты информации», что также подтверждает отсутствие требования по разработке средств защиты информации, а всего лишь наделяет Исполнителя обязанностью по использованию средства, подходящих под критерии Задания, и обеспечивающих необходимую и достаточную защиту информации.

Кроме того согласно доводам жалобы, положения п.10 и п.18.7 Приказа ФСТЭК России от 11.02.2013 № 17 «Об утверждении Требований о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах» (далее - Приказ ФСТЭК №17), требование о соответствии которому установлено в техническом задании, предусматривают право при необходимости привлечь для проведения работ по защите информации третьих лиц, имеющих лицензию на деятельность по технической защите конфиденциальной информации.

Согласно ч.2 ст.106 Закона о контрактной системе лица, права и законные интересы которых непосредственно затрагиваются в результате рассмотрения жалобы, вправе направить в контрольный орган в сфере закупок возражения на жалобу и участвовать в ее рассмотрении лично или через своих представителей.

На заседании Комиссии Управления представитель Заказчика пояснил,
что в Техническом задании на выполнение работ по развитию ФГИС ЕГРН: создание подсистемы «Витрина данных ЕГРН» цифровой платформы, включая компоненты «Предоставление сведений в НСУД» и «Предоставление аналитической, статистической и оперативной информации» предъявлено требование к наличию лицензии ФСТЭК России по конкретным видам работ, тогда как наличие лицензии ФСТЭК России по разработке и производству средств защиты конфиденциальной информации у Исполнителя не требуется.

В то же время, требования о наличии лицензии ФСТЭК России на «Контроль защищенности конфиденциальной информации от несанкционированного доступа и ее модификации в средствах и системах информатизации» обусловлен следующим:

В пункте 4.1.6 Технического задания указаны конкретные работы и результирующие документы:

-перечень защищаемой информации;

-акт классификации Подсистемы;

-доработанная модель угроз;

-доработанное ЧТЗ.

При этом для осуществления вышеуказанных работ необходимо провести мероприятия по анализу имеющейся инфраструктуры информационной безопасности в составе ФГИС ЕГРН (указанные в пункте 3.5 Технического задания).

Таким образом, требование в Техническом задании о наличии у Исполнителя лицензии ФСТЭК России на «Контроль защищенности конфиденциальной информации от несанкционированного доступа и ее модификации в средствах
и системах информатизации» обоснованно.

Кроме того, представитель Заказчика пояснил, что доводы Заявителя касающиеся определения Исполнителя как оператора государственной информационной системы являются несостоятельными в связи со следующим.

В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» оператором информационной системы является физическое или юридическое лицо, осуществляющее деятельность по эксплуатации информационной системы на основании соответствующего решения собственника информационной системы,
а не по разработке информационной системы.

Таким образом, исполнитель по данному контракту не является оператором информационной системы.

При таких данных Комиссия Управления приходит к выводу о том, что  довод жалобы не нашел своего подтверждения и является необоснованным.

Одновременно с этим в ходе проведения внеплановой проверки Комиссией Управления установлено следующее.

Согласно ч.7 ст.54.3 Закона о контрактной системе любой участник открытого конкурса в электронной форме, зарегистрированный в единой информационной системе и аккредитованный на электронной площадке, вправе направить оператору электронной площадки с использованием программно-аппаратных средств электронной площадки, на которой планируется проведение такого открытого конкурса в электронной форме, запрос о даче разъяснений положений конкурсной документации. При этом участник открытого конкурса в электронной форме вправе направить не более чем три запроса о даче разъяснений положений конкурсной документации в отношении одного открытого конкурса в электронной форме. В течение одного часа с момента поступления указанного запроса он направляется оператором электронной площадки заказчику без указания сведений об участнике закупки, направившем данный запрос.

В силу ч.8 ст.54.3 Закона о контрактной системе в течение двух рабочих дней с даты поступления от оператора электронной площадки указанного в ч.7 ст.54.3 Закона о контрактной системе запроса заказчик размещает в единой информационной системе разъяснения положений конкурсной документации с указанием предмета запроса при условии, что указанный запрос поступил к заказчику не позднее чем за пять дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме.

Комиссией Управления установлено, что в нарушение ч.8 ст.54.3 Закона о контрактной системе разъяснения положений конкурсной документации
от  27.01.2021 №5 не содержат предмета запроса.

Согласно п.8 ч.1 ст.54.3 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме в соответствии с Законом о контрактной системе.

Согласно ч.8 ст.32  Закона о контрактной системе порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с конкурсной документацией оценка заявок производится в соответствии с Правилами оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 г. № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Правила), с использованием не менее 2 критериев оценки заявок.

При этом согласно п.3 Правил, «оценка» - процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

Согласно п.10 Правил в документации о закупке в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки.

Согласно п.11 Правил для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с п.10 Правил оценки в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения.

Для оценки заявок (предложений) по нестоимостным критериям оценки (показателям) заказчик вправе устанавливать предельно необходимое минимальное или максимальное количественное значение качественных, функциональных, экологических и квалификационных характеристик, которые подлежат оценке в рамках указанных критериев. В этом случае при оценке заявок (предложений) по таким критериям (показателям) участникам закупки, сделавшим предложение, соответствующее такому значению, или лучшее предложение, присваивается 100 баллов.

В соответствии с п.29 Правил оценки для использования в целях оценки заявок (предложений) шкалы оценки заказчик в документации о закупке должен установить количество баллов, присуждаемое за определенное значение критерия оценки (показателя), предложенное участником закупки. В случае если используется несколько показателей, значение, определенное в соответствии со шкалой оценки, должно быть скорректировано с учетом коэффициента значимости показателя.

Комиссией Управления установлено, что Заказчиком утвержден следующий порядок оценки конкурсных заявок по показателю «Опыт участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера» нестоимостного критерия оценки «Квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законом основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации»:

«При оценке по данному показателю анализируется информация об опыте участника закупки по успешному выполнению работ сопоставимого характера с 1 января 2016 г. до даты окончания подачи заявок на участие в настоящем открытом конкурсе в электронной форме.

Подтверждением опыта участника открытого конкурса в электронной форме по успешному выполнению работ сопоставимого характера служит информация из таблицы № 2 «Опыт участника открытого конкурса в электронной форме по успешному выполнению работ сопоставимого характера» формы № 1 «Сведения о квалификации участника открытого конкурса в электронной форме» Раздела IV настоящей конкурсной документации.

Под работами сопоставимого характера будут пониматься проекты по внедрению, разработке, созданию, развитию, модернизации, сопровождению автоматизированных информационных систем для нужд федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с 1 января 2016 г. до даты окончания подачи заявок на участие в настоящем открытом конкурсе в электронной форме. Стоимость каждого контракта должна быть не менее 60 млн. руб.

В подтверждение опыта выполнения работ сопоставимого характера рассматриваются копии заключенных и исполненных контрактов и (или) гражданско-правовых договоров, включая все приложения к ним, и копии итоговых актов, подтверждающие выполнение работ/оказание услуг по внедрению, разработке, созданию, развитию, модернизации, сопровождению автоматизированных информационных систем для нужд федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации стоимостью не менее 60 млн. руб. Контракты должны быть заключены не ранее 01.01.2016 г. и успешно выполнены (без штрафных санкций и пеней) до даты окончания подачи заявок на участие в настоящем открытом конкурсе в электронной форме.

Максимальное значение – предельно необходимое количество представленных контрактов и (или) гражданско-правовых договоров – 10.

Количество баллов по показателю (НЦБi2) определяется по формуле (п. 24 Правил):

а) в случае если Кmax < Kпред, - по формуле: НЦБi2 = КЗ×100 ×(Кi/Кmax);

б) в случае если Кmax ≥ Kпред, - по формуле: НЦБi2 = КЗ×100 ×(Кi/ Kпред);

при этом НЦБmax = КЗ×100,

где:

КЗ – коэффициент значимости показателя;

Кi - предложение участника открытого конкурса в электронной форме, заявка (предложение) которого оценивается;

Кmax - максимальное предложение из предложений по показателю оценки, сделанных участниками открытого конкурса в электронной форме;

Kпред - предельно необходимое заказчику указанное значение характеристик;

НЦБmax - количество баллов по показателю, присуждаемых участникам открытого конкурса в электронной форме, предложение которых превышает предельно необходимое максимальное значение, установленное заказчиком.

Лучшим условием по данному показателю является наибольшее значение показателя.

В случае отсутствия в заявке информации об опыте участника закупки по успешному выполнению работ сопоставимого характера с 1 января 2016 г. до даты окончания подачи заявок на участие в настоящем открытом конкурсе в электронной форме, подтвержденной копиями вышеуказанных документов, участнику открытого конкурса в электронной форме по показателю присваивается ноль баллов».

Заявке (предложению) на участие в открытом конкурсе, которая по результатам оценки получает максимальное количество баллов, присваивается первый номер. Последующие номера присваиваются заявкам (предложениям) на участие в открытом конкурсе по мере уменьшения суммарного количества баллов. На основании результатов оценки заявок на участие в конкурсе Единая комиссия присваивает каждой заявке на участие в конкурсе порядковый номер в порядке уменьшения итоговых рейтингов заявок (предложений) (уменьшения степени выгодности содержащихся в них условий исполнения контракта). В случае если несколько заявок (предложений) на участие в конкурсе получили одинаковый итоговый рейтинг (в нескольких заявках на участие в конкурсе содержатся одинаковые условия исполнения контракта), меньший порядковый номер присваивается заявке (предложению) на участие в конкурсе, которая поступила ранее других заявок (предложений) на участие в конкурсе, имеющих такой же итоговый рейтинг (содержащих такие же условия)».

Комиссия Управления отмечает, что в порядке оценки Заказчиком упомянуто Кпред как предельное значение показателя опыта без конкретизации предельной суммы контрактов, что не позволяет по существу идентифицировать предмет оценки.

Между тем, при установлении Заказчиком Кпред по показателю «Опыт участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера», например в размере 50 млн. руб совокупного объема исполненных контрактов в денежном выражении, участник закупки, который успешно исполнил, например, 3 контракта на сумму 50 млн руб., поставлен в равные условия с тем участником закупки, который имеет успешный опыт исполнения 10 соответствующих порядку оценки контрактов, например на сумму 200 млн руб.

При этом, очевидно, что существо показателя опыта заключается в выявлении наиболее опытного участника закупки, однако установление Кпред оцениваемого опыта ставит участников закупки на один уровень оценки опыта, что не отвечает цели самого показателя и самому определения понятия «оценки», суть которого заключается в выявлении лучших условий исполнения контракта, лучшего исполнителя, а в данном конкретно случае относительно показателя опыта — наиболее опытного исполнителя.

Одновременно с этим Комиссия Управления обращает внимание на то, что Заказчиком в порядке оценки по вышеописанному показателю «Опыт участника открытого конкурса по успешному выполнению работ сопоставимого характера» указано на оценку успешно исполненных контрактов (гражданско-правовых договоров) без применения штрафов и пеней с ценой не менее
60 млн. руб., что вступает в противоречие с практикой ФАС России, отраженной
в решении Комиссии ФАС России по делу № 20/44/99/П43 от 04.12.2020
(по закупочной процедуре 0373100040120000424) и по делу №21/44/105/101
от 09.02.2021 (по закупочной процедуре 0172200002520000339).

На основании вышеизложенного Комиссия Управления приходит к выводу о нарушении Заказчиком положений п.8 ч.1 ст.54.3, ч.8 ст.32 Закона о контрактной системе.

Исследовав представленные материалы, руководствуясь Административным регламентом, Законом о контрактной системе, Комиссия Управления

Р Е Ш И Л А:

1. Признать жалобу ООО «Моризо Диджитал» на действия ФГБУ «ФКП Росреестра» необоснованной.

2. Признать в действиях Заказчика нарушение п.8 ч.1 ст.54.3, ч.8 ст.32,
ч.8 ст.54.3  Закона о контрактной системе.

3. Выдать Заказчику обязательное для исполнения предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе.

Решение может быть обжаловано в судебном порядке в Арбитражном суде
г. Москвы в течение 3  (трех) месяцев с даты его принятия в порядке, установленным гл. 24 АПК РФ.

  Заместитель председателя Комиссии                                                              С.И. Казарин

  Члены Комиссии                                                                                          Н.С. Лушникова

Н.А. Узкий

  Исп. Лушникова Наталья Сергеевна

  тел.8 (495)784-75-05 (077-146)

  to77-lushnikova@fas.gov.ru