Решение
по делу №082/06/106-187/2021
о нарушении законодательства Российской Федерации
о контрактной системе в сфере закупок

05.02.2021                          г. Симферополь

Комиссия по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (Крымское УФАС России) (далее – Комиссия) в составе:

председателя Комиссии – заместителя руководителя Крымского УФАС России И.Р.Хасанова,

членов Комиссии:

главного специалиста-эксперта отдела контроля закупок Крымского УФАС России Т.С. Демченко,

специалиста-эксперта отдела контроля закупок Крымского УФАС России Т.А.Кочетовой,

при участии посредством видеоконференц-связи представителей интересов:

- ФГБОУ «Международный детский центр «Артек» (далее — Заказчик) – О.С.Петыш (по доверенности),

- ИП Кравец Д.С. (далее — Заявитель) –  на заседание Комиссии не явились, о дате, времени и месте рассмотрения жалобы посредством видеоконференц-связи уведомлены надлежащим образом,

рассмотрев посредством системы видеоконференц-связи жалобу Заявителя на действия Заказчика (Уполномоченного органа, комиссии Заказчика) при проведении закупки «Оказание услуг по техническому обслуживанию инженерных системы зданий "ФГБОУ МДЦ "Артек"» (извещение №№0375100001220000382) (далее — Закупка), в соответствии со статьей 106 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) и в результате внеплановой проверки, проведенной в соответствии с частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, пунктом 3.30 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2014 №727/14, зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации 27.02.2015 за №36262 (далее – Административный регламент от 19.11.2014 №727/14),

УСТАНОВИЛА:

В Крымское УФАС России поступила жалоба Заявителя на действия Заказчика при проведении Закупки.

По мнению Заявителя, его права и законные интересы нарушены действиями Заказчика, утвердившего документацию о Закупке с нарушением требований Закона о контрактной системе.

Представитель Заказчика не согласилась с доводами Заявителя и сообщила, что при проведении Закупки Заказчик действовал в соответствии с положениями Закона о контрактной системе.

В результате рассмотрения жалобы Комиссия установила следующее.

В соответствии с первым доводом жалобы:

«Считаем, что Заказчиком осуществлено объединение в один лот видов услуг, технологически и функционально не связанных работ, что повлекло (могло повлечь) созданию преимущественных условий участия в торгах конкретному участнику, а также недопущение конкуренции при проведении торгов.

Согласно п.1 ТЗ Целью данной закупки является: обеспечение бесперебойного функционирования, поддержание технической готовности, своевременное предотвращение и устранение неполадок систем отопления, теплоснабжения, ИТП, водоснабжения, пожаротушения, водоотведения, системы отвода ливневых вод с кровли, автоматизации.

Так, Заказчиком включены в один лот работы по обслуживанию систем пожаротушения требующих наличие лицензии МЧС на «монтаж, техническое обслуживание и ремонт систем пожаротушения и их элементов, включая диспетчеризацию и проведение пусконаладочных работ» (Постановление Правительства РФ от 28 июля 2020 г. № 1128) и работы, не требующие наличия лицензии.

Действия Заказчика, связанные с разработкой и утверждением аукционной документации содержат признаки нарушения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» поскольку формирование технического задания приводит к ограничению количества участников. Закупаемые заказчиком услуги имеют разные коды ОКПД2 и относятся к разным группам услуг, технологически и функционально не связанных между собой, что не соответствует требованиям антимонопольного законодательства, а именно части 1 и 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Так Заказчиком объединены различные и обладающие разным набором потребительских свойств услуги, что неизбежно ведет к отказу от участия в торгах лиц, заинтересованных в выполнении определенных работ, оказании определенных услуг, приводит к сокращению числа претендентов, заинтересованных каждый в своем наборе товаров, работ (услуг), и ограничивает конкуренцию.

Объединение в один лот различных по функциональным характеристикам услуг влечет ограничение конкуренции при проведении торгов, поскольку сокращает число хозяйствующих субъектов, которые могут принять участие в торгах по отдельным работам, и допускает привлечения к выполнению работ лиц, не имеющих требуемой лицензии»

В соответствии со статьей 6 Закона о контрактной системе, контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В соответствии с частью 2 статьи 8 Закона о контрактной системе, конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 54.3 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта, начальных цен единиц товара, работы, услуги.

Согласно требованиям пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

Исходя из буквального толкования и смысла вышеуказанных норм, запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.

Объединение в один лот различных работ, относящихся к разным сферам, обладающих индивидуальными, различными потребительскими и функциональными свойствами, ведет к отказу от участия в торгах лиц, заинтересованных в оказании услуг, предусмотренных документацией о Закупке.

Комиссией Крымского УФАС России, изучив конкурсную документацию, было установлено, что, согласно пункту 1 Технического задания документации о Закупке, целью данной закупки является: обеспечение бесперебойного функционирования, поддержание технической готовности, своевременное предотвращение и устранение неполадок систем отопления, теплоснабжения, ИТП, водоснабжения, пожаротушения, водоотведения, системы отвода ливневых вод с кровли, автоматизации.

Согласно пункту 15 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" к Перечню видов деятельности, на выполнение которых необходима лицензия, относится деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. Наличие лицензии для выполнения иных видов работ, предусмотренных аукционной документацией, не обязательно.

Согласно письменным пояснениям Заказчика, представленным до заседания Комиссии, следует что, по мнению заказчика, услуги, являющиеся предметом Закупки, технологически и функционально связанные между собой. Однако каких-либо доказательств изложенного факта Заказчиком представлено не было.

Комиссия отмечает, что объединение в одну закупку работ, на выполнение которых необходима лицензия, и работ на выполнение которых, требование о наличии отсутствует, может привести к отказу лиц, не имеющих лицензию на осуществление деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, от участия в Закупке.

Таким образом, Комиссия Крымского УФАС России решила признать довод жалобы обоснованным. Заказчиком нарушен пункт 1 части 1 статьи 54.3 Закона о контрактной системе с отсылочной нормой на пункт 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе.

В соответствии со вторым доводом Заявителя:

«по показателю «Обеспеченность трудовыми ресурсами» документация не раскрывает какие именно сведения подлежат описанию и представлению участниками закупки для оценки конкурсной комиссией, в частности не раскрывается:

- форма и вид аттестации по «пожарно-техническому минимуму»  (что это вообще за минимум)? каким нормативным документом он определяется?);

- форма и вид аттестации аттестации по охране труда для руководителей

-  виды специализации диплома о высшем техническом образовании. Так, например, допускается специальности в области «машиностроения», «авиационная и ракетно-космическая техника», «приборостроение и оптотехника», которые никак не связаны с предметом закупки .

Также документация не определяет четкий состав документов,  предоставляемых по данному показателю. Согласно документации: «По каждой Заявке Комиссия оценивает обеспеченность Участника кадровыми ресурсами, необходимыми для оказания Услуг, а именно по наличию в штате Участника (подтверждается  копией трудовых книжек работников и/или копиями действующих трудовых договоров), либо привлеченных по гражданско-правовым договорам специалистов в соответствии с перечнем».

Так, сама документация не обязывает участников прилагать какие-либо документы по «аттестации» и «опыту» сотрудников, а указывает о необходимости прикладывать лишь копии трудовых книжек работников и/или копии действующих трудовых договоров.

Вместе с тем перечисленные в таблице характеристики не указываются в трудовой книжке (трудовом договоре).

Кроме того предмет оценки  указанный в таблице не соответствует выбранному показателю «Обеспеченность трудовыми ресурсами» (пп. Г п.27 Правил 1085) а относится к  показателю указанному в пп. а п.27 Правил 1085 «квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг».

Так п.27 Правил 1085 определяет для показателя критерия либо «квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг» либо «обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами».

Согласно пункту 8 части 1 статьи 54.3 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме в соответствии с Законом о контрактной системе.

В соответствии с частью 1 статьи 32 Закона о контрактной системе для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии:

1) цена контракта; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; 4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В соответствии с частью 8 статьи 32 Закона о контрактной системе порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливаются Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1085 "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Правила).

При этом согласно пункту 3 Правил, "оценка" - процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями настоящих Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

Пунктом 11 Правил установлено, что для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения.

Пунктом 27 Правил установлено, что показателями нестоимостного критерия оценки "Квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" могут быть следующие показатели (с учетом особенностей, предусмотренных пунктом 27 (1):

а) квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг;

б) опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема;

в) обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг;

г) обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами;

д) деловая репутация участника закупки.

В соответствии с пунктом 2 Приложения №1 к Таблице 3 документации о Закупке, Заказчиком указано, что по каждой Заявке Комиссия оценивает обеспеченность Участника кадровыми ресурсами, необходимыми для оказания Услуг, а именно по наличию в штате Участника (подтверждается   копией трудовых книжек работников и/или копиями действующих трудовых договоров), либо привлеченных по гражданско-правовым договорам специалистов в соответствии с перечнем:

1) главный инженер в количестве не менее 1 человека, требования:

- наличие диплома о высшем техническом образовании;

- наличие действующей аттестации по пожарно-техническому минимуму;

- наличие действующей аттестации по охране труда для руководителей;

- общий стаж работы на руководящей должности не менее 15 лет (подтверждается копией трудовой книжки).

2) инженер (менеджер объекта) в количестве не менее 1 человека, требования:

- наличие диплома о высшем техническом образовании;

- наличие действующей аттестации по пожарно-техническому минимуму;

- наличие действующей аттестации по охране труда для руководителей

3) слесарь-электрик и/или электромонтер  не ниже 5 разряда в количестве не менее 3 человек, требования:

- наличие документа, подтверждающего получение соответствующей квалификации

4) сантехник и/или слесарь-сантехник не ниже 5 разряда в количестве не менее 2 человек, требования:

- наличие документа, подтверждающего получение соответствующей  квалификации

5) слесарь по обслуживанию тепловых сетей не ниже 5 разряда в количестве не менее 2 человек, требования:

- наличие документа, подтверждающего получение соответствующей  квалификации

6) инженер по обслуживанию и ремонту систем водоснабжения и водоотведения в количестве не менее 1 человек, требования:

- наличие диплома или иного документа, подтверждающего соответствующую квалификацию

7) инженер по обслуживанию и ремонту теплогазоснабжения и вентиляции или кондиционирования в количестве не менее 2 человек, требования:

- наличие диплома или иного документа, подтверждающего соответствующую квалификацию

8) специалист охрано-пожарной сигнализации  и/или специалист по обслуживанию систем автоматизации и диспетчеризации противопожарных систем в количестве не менее 1 человек, требования:

- наличие документа, подтверждающего соответствующую квалификацию

9) специалист по обслуживанию систем автоматизации в количестве не менее 1 человек, требования:

- наличие документа, подтверждающего соответствующую квалификацию.

Согласно пояснениям Заказчика, наличие диплома о высшем техническом образовании - в соответствии с Единым квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих должность главный инженер должна соответствовать требованиям к квалификации. Высшее профессиональное (техническое) образование и стаж работы по специальности на руководящих должностях в соответствующей профилю предприятия отрасли хозяйства не менее 5 лет. Тем самым Заказчик не в праве конкретизировать специальность, предоставленную в дипломе.

Наличие действующей аттестации по пожарно-техническому минимуму - Обязательность обучения регламентируется статьей 25 Закона «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 N 69-ФЗ, пунктом 3 статьи 1 «Правил противопожарного режима», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации и регламентируется приказом МЧС РФ от 12 декабря 2007 г. N 645 «Об утверждении Норм пожарной безопасности «Обучение мерам пожарной безопасности работников организаций».

В соответствии с частью 3 статьи 1 Постановления Правительства РФ от 16.09.2020 N 1479 «Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации»: 

«Лица допускаются к работе на объекте защиты только после прохождения обучения мерам пожарной безопасности.

Обучение лиц мерам пожарной безопасности осуществляется по программам противопожарного инструктажа или программам дополнительного профессионального образования»

Порядок и сроки обучения лиц мерам пожарной безопасности определяются руководителем организации с учетом требований нормативных правовых актов Российской Федерации.

Наличие действующей аттестации по охране труда для руководителей – «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 29.12.2020) статья 212 устанавливает обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда, и обязывает пройти обучение по охране труда каждого сотрудника и руководящего работника. И предусматривает недопущение к работе лиц, не прошедших в установленном порядке обучение и инструктаж по охране труда, стажировку и проверку знаний требований охраны труда.

В соответствии с Постановлением №1/29 от 13.01.2003 года (с изменениям от 30 ноября 2016 года) Минтруда и Минобразования Российской Федерации сотрудники и руководство предприятий обязаны пройти обучение и аттестацию по охране труда в том объеме, который предполагает их должностная инструкция.

В соответствии с положениями документации о Закупке, непредоставление сведений в заявке участника закупки по данному показателю не является основанием для отказа участнику в допуске к участию в открытом конкурсе. Комиссией при оценке заявок по настоящему показателю учитываются только те сведения, которые подтверждены документально в составе заявки.

Не предоставление в составе заявки на участие в открытом конкурсе информации, подтверждающей наличие по каждому в отдельности специалистов согласно перечню, присваивается 0 баллов.

Вместе с тем, в составе документации отсутствует исчерпывающий перечень требуемых документов и сведений, необходимых для подтверждения обеспеченности участника кадровыми ресурсами. В действиях Заказчика нарушение пункта 8 части 1 статьи 54.3 Закона о контрактной системе.

Согласно третьему доводу жалобы:

«Согласно документации по третьему показателю оценивается «Деловая репутация участника закупки».               Деловая репутация участника закупки определяется индексом деловой репутации в соответствии с требованиями ГОСТ Р 66.0.01-2017. Подтверждается предоставлением копии сертификата со всеми приложениями, выданного в соответствии с требованиями ГОСТ Р 66.0.01-2017 и требованиями СДС. Индекс деловой репутации должен быть актуальным на дату подачи заявки на участие в конкурсе.

Вместе с тем согласно устоявшейся административной практики , а также письму Минэкономразвития России от 19 января 2017 г. N ОГ-Д28-761 «поскольку законодательство Российской Федерации не обязывает участников закупки иметь рассчитанные индексы деловой репутации, в случае если заказчик устанавливает такой показатель нестоимостного критерия оценки, как опыт и деловая репутация, то требовать наличия индекса деловой репутации, рассчитанного только организацией, аккредитованной в системе добровольной сертификации, связанного с дополнительными расходами со стороны участника закупки, неправомерно».

Так согласно письму Минэкономразвития России от 19 января 2017 г. N ОГ-Д28-761 индекс деловой репутации может быть определен самостоятельно как участниками закупок, так и заказчиком на основании документов, подтверждающих "квалификацию участника закупки", определяемый как произведение объема выполненных (осуществленных) работ на количество контрактов (договоров) по аналогичным объектам, деленное на количество судебных решений, вынесенных против участника конкурса в отношении неисполнения им обязательств по контрактам (договорам), представленным в составе заявки»

Согласно пункту 6 части 6 статьи 54.4 Закона о контрактной системе, вторая часть заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме должна содержать требуемые заказчиком в конкурсной документации информацию и документы, а именно: документы, подтверждающие квалификацию участника открытого конкурса в электронной форме. При этом отсутствие этих документов не является основанием для признания заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме, не соответствующей требованиям документации о таком конкурсе.

Конкурсная документация содержит Приложение №3 к документации о Закупке (Критерии и порядок оценки заявок на участие в конкурсе), где Заказчиком установлены критерия и баллы:

«п.3  «Деловая репутация участника закупки».

Деловая репутация участника закупки определяется индексом деловой репутации в соответствии с требованиями ГОСТ Р 66.0.01-2017 «Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Национальная система стандартов. Общие положения, требования и руководящие принципы» и требованиями систем добровольной сертификации (далее – СДС).

При оценке заявки участника закупки по показателю учитывается значение индекса деловой репутации, указанное в сертификате соответствия и оценивается в соответствии со шкалой:

В случае несоответствия, разночтения сведений в представленных документах при определении количества баллов по данному показателю, такие сведения не учитываются.

Отсутствие документов, подтверждающих квалификацию участников закупки, не является основанием для отклонения заявки участника»

Положениями Закона о контрактной системе, Постановлением Правительства № 1085 не установлен перечень документов или объем информации, используемый при оценке заявки участника по показателю «Деловая репутация участников закупки», следовательно, заказчик вправе самостоятельно определить перечень документов или объем информации, используемых при оценке заявки участника по показателю «Деловая репутация участников закупки».

Вместе с тем, указанные системы добровольной сертификации зарегистрированы в установленном порядке органом по сертификации – Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии и не являются организациями-посредниками.

Заявитель не представил доказательств, что критерий оценки «Деловая репутация участников закупки»  создает необоснованные препятствия для участия в рассматриваемом конкурсе, а также преимущества какому-либо конкретному участнику закупки, предрешает исход закупки, не отвечает целям проведения открытого конкурса в части выбора лучших условий исполнения контракта.

Таким образом, довод Заявителя признан необоснованным.

На основании изложенного, руководствуясь частью 1 статьи 105 Закона о контрактной системе, Административным регламентом от 19.11.2014 №727/14, Комиссия

РЕШИЛА:

1.Признать жалобу Заявителя частично обоснованной.

2.Признать в действиях Заказчика нарушение пунктов 1, 8 части 1 статьи 54.3 Закона о контрактной системе.

3.Выдать предписание об устранении нарушений Закона о контрактной системе.

4.Передать материалы дела должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель Комиссии И.Р. Хасанов

Члены Комиссии:           Т.С. Демченко

          Т.А. Кочетова