РЕШЕНИЕ

по делу 44-504/21 о нарушении законодательства о контрактной системе

03.02.2021                                                                                            Санкт-Петербург

Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее – Комиссия УФАС) в составе:

при участии представителей:

СПб ГКУ «Дирекция транспортного строительства» (далее – Заказчик):

Отдела по СПб и ЛО ЦООТЭК (филиала) ФГУП «Охрана» Росгвардии (далее – Заявитель):

рассмотрев посредством системы видеоконференцсвязи жалобу Заявителя (вх. № 2943/21 от 28.01.2021) на действия Заказчика при определении поставщика путем проведения открытого конкурса в электронной форме на оказание услуг подразделением транспортной безопасности по защите строящегося объекта транспортной инфраструктуры «Строительство Красносельско-Калининской линии от станции «Казаковская» до станции «Обводный канал 2» с электродепо «Красносельское», включая проектирование (стадия РД). Участок от станции «Казаковская» до станции «Путиловская» от актов незаконного вмешательства (лот 2) для нужд Санкт-Петербурга (извещение номер 0372200067820000059) (далее – конкурс), а также в результате проведения внеплановой проверки на основании п. 1 ч. 15 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 № 727/14 (далее – Административный регламент),

УСТАНОВИЛА:

Извещение о проведении конкурса размещено 29.12.2020 на Официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru, номер извещения 0372200067820000059. Начальная (максимальная) цена контракта – 39 962 352,00 рублей.

В жалобе Отдел по СПб и ЛО ЦООТЭК (филиал) ФГУП «Охрана» Росгвардии указывает на неправомерные действия Заказчика, выразившиеся, по мнению Заявителя, в установлении незаконных единых требований к участникам закупки.

Согласно п. 3.32 Административного регламента по ходатайству лиц, участвующих в рассмотрении жалобы и проведении внеплановой проверки, либо по собственной инициативе, в том числе для выяснения обстоятельств, имеющих значение для принятия решения, в заседании комиссии может быть объявлен перерыв. При объявлении перерыва лицам, присутствующим на заседании Комиссии, объявляется о дате, времени и месте продолжения заседания Комиссии. Письменное уведомление о месте, дате и времени рассмотрения жалобы после перерыва не направляется. При объявлении перерыва срок рассмотрения жалобы не приостанавливается и не продлевается.

После окончания перерыва заседание Комиссии продолжается с момента, на котором заседание было прервано. В случае если после окончания перерыва изменился состав Комиссии, то рассмотрение жалобы и проведение внеплановой проверки начинается заново.

03.02.2021 Комиссией УФАС принято решение об объявлении перерыва в заседании, после которого рассмотрение жалобы продолжалось тем же составом Комиссии УФАС.

Согласно представленным в порядке ч. 2 ст. 106 Закона о контрактной системе возражениям Заказчик с доводами жалобы не согласен и считает ее необоснованной.

Информация, изложенная в жалобе, пояснения представителей сторон, представленные документы подтверждают следующие обстоятельства.

Частью 2 ст. 8 Закона о контрактной системе запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В соответствии с ч. 1 ст. 54.1 Закона о контрактной системе под открытым конкурсом в электронной форме понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении открытого конкурса в электронной форме и конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования.

Пунктом 4 ч. 1 ст. 54.3 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать предусмотренные ст. 54.4 настоящего Федерального закона требования к содержанию, в том числе к описанию предложения участника открытого конкурса в электронной форме, к составу заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме и инструкцию по ее заполнению, при этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки или ограничение доступа к участию в открытом конкурсе в электронной форме.

В силу п. 3 ч. 6 ст. 54.4 Закона о контрактной системе вторая часть заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме должна содержать документы, подтверждающие соответствие участника открытого конкурса в электронной форме требованиям к участникам такого конкурса, установленным заказчиком в конкурсной документации в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 31 настоящего Федерального закона, или копии таких документов, а также декларацию о соответствии участника открытого конкурса в электронной форме требованиям, установленным в соответствии с п.п. 3 - 9, 11 ч. 1 ст. 31 настоящего Федерального закона (указанная декларация предоставляется с использованием программно-аппаратных средств электронной площадки).

Пунктом 1 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе установлено, что при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки об их соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований настоящего Федерального закона (ч. 6 ст. 31 Закона о контрактной системе).

Согласно ч. 1 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии), членства в саморегулируемой организации или выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ.

Таким образом, действующим законодательством установлено императивное требование о необходимости наличия лицензии (свидетельства, разрешения) непосредственно у участника закупки.

Указанное требование вызвано необходимостью оказания услуг в рамках правоспособности хозяйствующего субъекта, обусловленной наличием лицензии (свидетельства) на осуществление деятельности, относящейся к предмету закупки.

Учитывая изложенное, при подтверждении соответствия требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки, участник закупки представляет указанные в документации о закупке документы и сведения самого участника закупки, а не иных юридических лиц, с которыми участник закупки осуществляет совместную деятельность.

Аналогичная позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации № 271-ПЭК18 от 12 ноября 2018 г. в котором указано, что последующее возможное привлечение соисполнителей оказываемых услуг не подтверждает соответствие заявки участника требованиям аукционной документации и возможность его участия в аукционе, поскольку ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе установлены требования к участникам закупки, а не к соисполнителям.

Раздел 12 «Требования к участникам закупки, установленные в соответствии со статьей 31 Закона» конкурсной документации содержит, в том числе, следующее требование к участникам закупки:

«12.2.1.1. В соответствии с п. 7.1 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности» участник должен быть:

- подразделением ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и/или юридическим лицом, аккредитованным в качестве подразделения транспортной безопасности в сфере железнодорожного транспорта и метрополитена в порядке, установленном приказом Минтранса России от 30.10.2017 № 467 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства железнодорожного транспорта предоставления государственной услуги по аккредитации юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности в сфере железнодорожного транспорта и метрополитена», (подтверждается свидетельством об аккредитации юридического лица в качестве подразделения транспортной безопасности в сфере железнодорожного транспорта и метрополитена, выданным Федеральным агентством железнодорожного транспорта (РОСЖЕЛДОР)».

Объектом закупки является оказание услуг по защите строящегося объекта метрополитена, являющегося объектом транспортной инфраструктуры в соответствии с перечнем объектов инфраструктуры внеуличного транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2018 № 1636 «Об утверждении перечня объектов инфраструктуры внеуличного транспорта (в части метрополитенов), являющихся объектами транспортной инфраструктуры» (далее – Постановление № 1636).

В соответствии с п. 5 ст. 1 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – Закон № 16-ФЗ) к объектам транспортной инфраструктуры относится технологический комплекс, в том числе включающий в себя объекты инфраструктуры внеуличного транспорта, определяемые Постановлением № 1636.

В силу ч. 6 ст. 4 Закона № 16-ФЗ обеспечение защиты от актов незаконного вмешательства объектов, строительство которых не завершено, осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 16-ФЗ с учетом категории соответствующего объекта транспортной инфраструктуры.

Требования по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры на этапе их проектирования и строительства устанавливаются Правительством Российской Федерации по видам транспорта
(ч. 2 ст. 8 Закона № 16-ФЗ).

В настоящее время требования по обеспечению транспортной безопасности установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2020 № 2418 «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры по видам транспорта на этапе их проектирования и строительства» (далее – Постановление № 2418), которое определяет такие требования для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры воздушного, железнодорожного, морского и речного транспорта, автомобильного транспорта, дорожного хозяйства, внеуличного транспорта (в части метрополитенов) на этапе их проектирования и строительства, включающие в себя систему мер, реализуемых застройщиками объектов транспортной инфраструктуры.

Так, п. 8 Постановления № 2418 установлено, что на период строительства застройщик обязан организовать на строящемся объекте транспортной инфраструктуры следующие мероприятия:

- досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности;

- пропускной и внутриобъектовый режимы, обеспечивающие контроль за входом (выходом) физических лиц, въездом (выездом) транспортных средств, вносом (выносом), ввозом (вывозом) грузов и иных материальных объектов, в том числе в целях предотвращения возможности размещения или попытки размещения взрывных устройств (взрывчатых веществ), угрожающих жизни или здоровью персонала и других лиц;

- мероприятия по защите от актов незаконного вмешательства, учитывающие особенности строительства отдельных объектов транспортной инфраструктуры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

В период проведения рассматриваемой закупки аналогичные требования по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры по видам транспорта на этапе их проектирования и строительства (далее – Требования) устанавливались постановлением Правительства Российской Федерации от 23.01.2016 № 29 «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры по видам транспорта на этапе их проектирования и строительства и требований по обеспечению транспортной безопасности объектов (зданий, строений, сооружений), не являющихся объектами транспортной инфраструктуры и расположенных на земельных участках, прилегающих к объектам транспортной инфраструктуры и отнесенных в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации к охранным зонам земель транспорта, и о внесении изменений в Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» (требования утратили силу с 01.01.2021).

Таким образом, из системного толкования отраслевого законодательства на строящейся объект метрополитена распространяются требования по обеспечению транспортной безопасности, и, следовательно, на заказчика возлагается обязанность по организации мероприятий, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации для категории внеуличного транспорта (в части метрополитенов).

При этом, в силу п. 7.1 ст. 1 Закона № 16-ФЗ защиту объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) осуществляют подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица.

Согласно ч. 9 ст. 12.1 Закона № 16-ФЗ аккредитация юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности осуществляется федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в установленной сфере деятельности.

Порядок аккредитации юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности в сфере железнодорожного транспорта и метрополитена утвержден приказом Минтранса России от 30.10.2017 № 467 (далее – Приказ № 467).

Документом, подтверждающим аккредитацию юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности в сфере железнодорожного транспорта и метрополитена, является свидетельство об аккредитации юридического лица в качестве подразделения транспортной безопасности (пункт 11 Приказа № 467).

Прохождение указанной аккредитации для подразделений ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта не требуется.

На основании изложенного, учитывая распространение норм законодательства о транспортной безопасности на строящиеся объекты транспортной инфраструктуры, а также установленные Законом № 16-ФЗ требования к лицу, оказывающему услугу, на заказчика возлагается обязанность по установлению в конкурсной документации таких требований к участнику закупки, что порождает представление последним документов, подтверждающих его соответствия указанным требованиям, на стадии подачи заявок на участие в конкурсе.

Также в доводах жалобы Заявитель указывает, что строящиеся объекты транспортной инфраструктуры не входят в перечень объектов, охраняемых подразделениями ФГУП «УВО Минтранса России».

Данное обстоятельство не оспаривается Заказчиком.

Вместе с тем, в соответствии с частью 5 статьи 4 Закона № 16-ФЗ объекты транспортной инфраструктуры, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти, определяются федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Правовое регулирование деятельности ведомственной охраны осуществляется Федеральным законом от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее – Закон № 77-ФЗ), другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со ст. 8 Закона № 77-ФЗ ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и (или) находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов.

Перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание государственной ведомственной охраны, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 № 514 «Об организации ведомственной охраны», согласно которому в том числе Министерству транспорта Российской Федерации предоставлено право создавать ведомственную охрану.

Порядок организации деятельности ведомственной охраны определяется положениями о ведомственной охране, которые разрабатываются имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами, организациями и утверждаются Правительством Российской Федерации (ст. 5 Закона № 77-ФЗ).

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 11.10.2001 № 743 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации» (далее – Постановление № 743) определен порядок организации деятельности ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации, согласно которому ведомственная охрана создается Министерством транспорта Российской Федерации и осуществляет защиту охраняемых объектов, находящихся в сфере ведения Министерства транспорта Российской Федерации, от противоправных посягательств, а также участвует в обеспечении транспортной безопасности в соответствии с законодательством о транспортной безопасности.

В силу положений ст. 8 Закона № 77-ФЗ, п. 10 Постановления № 743 Министерством транспорта Российской Федерации утвержден перечень охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (приказ Минтранса России от 03.08.2016 № 222 «Об утверждении Перечня охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (далее - Приказ № 222).

Объект транспортной инфраструктуры, являющийся объектом проводимой закупки, в Приказ 222 не включен.

Таким образом, на объект закупки не распространяется режим обеспечения транспортной безопасности исключительно федеральными органами исполнительной власти, который позволяет заказчику осуществить закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании п. 6 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, и, как следствие, Заказчик руководствовался общим порядком проведения конкурентной закупки, предусмотрев право участия в ней подразделений ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта, которые осуществляют свою деятельность на основании Постановления № 743.

При установленных обстоятельствах Комиссия УФАС, всесторонне и в полном объеме исследовав имеющиеся доказательства, приходит к выводу, что доводы жалобы не находят своего подтверждения и являются несостоятельными.

Комиссия УФАС, руководствуясь ст. 8, 31, 54.1, 54.3, 54.4, 93, 99, 106 Закона о контрактной системе, Административным регламентом,

РЕШИЛА:

Признать жалобу Отдела по СПб и ЛО ЦООТЭК (филиала) ФГУП «Охрана» Росгвардии необоснованной.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трёх месяцев со дня принятия.